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中国新一轮电力体制改革进程及问题
添加时间:2012-8-5 16:28:47   点击次数:  8641  次

 

        “电改10年”之际,电力体制改革作为一项未竟的事业,再次成为业界争论的焦点。到目前为止,这个问题还没有答案。此时,我们不妨追本溯源,看看我们被视为源头的“2002”——它的源头又在哪里?

      作为我国电力体制改革的参与者之一,朱成章见证了我国电力体制改革的艰辛历程,日前他亲自为本报撰写文章,畅谈酝酿新一轮改革的台前幕后。正所谓“以史为鉴明得失”。

      中国电力体制改革从改革开放之后启程,分为两轮改革。第一轮改革是在原来政企不分的计划经济体制下,采取体制外集资办电,还本付息定价。这一轮改革是从电价改革开始的,首先在电价价外加2分钱,交给地方作为办电资金,并实行老电老价,新电新价,新电按还本付息定价,调动了地方政府、私营企业和外资办电的积极性,打破了中央独家办电格局,促进了电力发展,初步解决了计划经济年代长期缺电的局面。但也出现了一些新问题,如效率不高、省间及地区间电力交易发展迟缓,由于垄断使独立电厂受到不公平待遇,小型燃煤电厂迅速发展严重污染了环境。几乎与中国同时进行电力体制改革的国家有美、英等国,参照美英电力体制改革模式,从2002年开始进行第二轮改革,采取了实施厂网分开,重组发电和电网企业;实行竞价上网,建立电力市场运行规则和政府监管体系等。由于竞价上网的电力市场无法建立,上网电价由还本付息定价改为标杆电价,发电企业无利可图,私营企业、外企逐步退出电力行业,使电力行业重新回到中央企业办电为主的格局。本文主要谈谈中国第二轮电力体制改革的酝酿阶段,即中国新的电力体制改革是怎么酝酿的。

     一、世界银行对电力体制改革的主张

      1991年我去美国访问,原能源部的领导要我顺便到世界银行询问一下,他曾要求世界银行帮助中国研究加快水电开发,看看何时能落实研究课题。我去世界银行询问时,世界银行表示愿意跟中国政府商讨,并给我一本《世界银行1992年政策报告——世界银行在电力部门中的作用》。这本报告是世界银行推介美英电力体制改革的文件,要求发展中国家进行电力体制改革。

      世界银行支持电力部门重新组织方案的指导原则共5条,要根据各个国家的具体情况加以落实。

      原则1,透明的管理。实际上是政企分开,制定法律法规,建立一套合法的机构体系、管理程度和明确的行动措施。

      原则2,服务与参与。在一些最不发达国家,世界银行将参与电力部门的资金引进、电厂维修、架设线路、减少线损、提高发电效率等方面的服务,以提高其工作效益。

      原则3,商业化和公司化。世界银行将积极追求电力部门商业化和公司化,并使私营部门参与发展中国家的电力工业。

      原则4,承诺贷款。世界银行对电力部门的贷款将集中在这样一些国家,他们在上述原则一致的基础上,对改进电力部门的工作有明确的承诺。对于连续地不遵守电价和财政协议,世界银行曾停止对一些国家电力部门的贷款。

      原则5,私人投资。世界银行鼓励私人投资电力部门,并利用它的部分财政资源来支持,以促使私人投资者参与。

      从上面的叙述我们可以看到,世界银行要求电力部门的改革就是政企分开,公司化改组、商业化运营、法制化管理,并实行自由化、私有化、放松管制、引入竞争机制。这些改革与美英的电力改革是相同的。不按照这些原则改革的国家,世界银行不给予贷款,已经给予贷款的国家还会停止贷款。在这种情况下,凡是要利用世界银行贷款的国家就要被迫进行电力体制改革。

     二、中国与世界银行合作研究

     电力体制改革

      经财政部与世界银行商谈后,双方决定合作开展中国电力体制改革研究,时间为1993年—1994年。中国成立了由财政部牵头的课题研究指导委员会,另外成立了四个专题组,均由中方人员任主席,并有成员若干人。1993年7月召开了“中国电力部门改革战略选择国际研讨会”,会上电力工业部部长强调中国电力改革的“二十字”方针和“因地、因网制宜”应作为我们改革战略选择的基本依据。电力工业部代表还提出四点启示:(1)应注意成功经验的条件性;(2)应注意中国国情的复杂性;(3)应当突出改革的重点,强调政府和企业的改革,强调政企职能公开是重要的第一步;(4)就改革的目标模式,提出符合中国国情的混合模式。世界银行介绍了世界电力体制改革的经验,提出发展中国家和转型经济国家的电力要改革,发达国家的电力也要改革,全球所有国家的电力都要改革,抹杀了发展中国家、转型经济国家和发达国家电力改革的差异,要求发展中国家、转型经济国家将电力市场化改革和私有化、竞争性改革混为一谈,要求他们将两种改革合并一次完成。

      国际研讨会之后,电力改革战略选择各课题组的专家、世界银行官员和世界银行聘请的咨询专家共同研究编写《中国电力体制改革的战略选择总报告》。由于双方对于改革模式有不同意见,故采取双方各起草一份总报告草稿,然后共同讨论修改定稿。当时中方执笔人为朱成章,外方执笔人为莎利·亨特女士。后来以中方起草的报告为基础,修改完成了总报告。总报告对于改革模式的选择,同意公司化改组、商业化运营、法制化管理的改革,未提竞争模式,即电力体制改革分两步走。

      可是世界银行还是坚持他们的改革意见,后来单方面以世行文件发布了《中国电力行业改革——趋向竞争与改进职能》,在第三章电力工业的组织结构中,介绍了四种模式(没有中方提出的混合模式)。在结论和建议中主张中国采取趸售模式,即单一购买机构模式。

      1993年下半年,课题组组织参加课题研究工作的专家,分三组去英国、法国、美国以及澳大利亚和新西兰考察,考察报告认为,中国电力体制改革的方向应该是政企分开,商业化和公司化,建立和健全法律法规。电力工业管制应集中于一个“婆婆”;政企分开应尽快实现;合理电价形成机制应尽快建立;抓紧电力工业立法。去英国和法国考察的报告认为,英国的竞争性电力市场必须有合理的电价形成机制、电网输送能力有较大富裕、有健全的电力法规体系等,中国不具备这些条件。

        三、1993年—2000年电力体制改革

      1993年到2000年是电力体制改革迈进的年代,也是是电力体制改革讨论最热烈的年代。改革总的趋向是政企分开,厂网分开,引入竞争机制。

      1、1993年1月,华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团公司宣告电力集团公司正式成立。五大集团公司连同华能集团公司,均列为国务院批准的第一批试点的55个大集团公司之中,这些公司均实施计划单列和税利分流办法。后来随着厂网分开,五大集团公司成为电网集团公司,上世纪末、本世纪初,五大电力集团公司又陆续改组为国家电网公司的分公司。

      2、1993年3月,八届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案,决定撤销能源部,分别组建电力工业部和煤炭工业部。当时曾研究过是否成立中国电力公司,最后还是决定成立电力工业部。

      3、1995年12月28日,八届全国人大常委会第七次会议通过《中华人民共和国电力法》,1996年4月1日起施行。但这个《电力法》不支持电力体制改革,以后组织《电力法》修改,到现在新的《电力法》及其配套条例、实施规范都未出台。

      4、1996年12月7日国务院发出《关于组建国家电力公司的通知》。《通知》明确,该公司由国务院出资设立,是国务院界定的国有资产的出资者和国务院授权的投资主体及资产经营主体,是经营跨区送电的经济实体和统一管理国家电网的企业法人。国家电力公司和电力工业部并存。

      5、1998年3月九届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案,电力行业已组建国家电力公司,电力工业部撤销,电力工业的政府管理职能并入国家经贸委,在国家经贸委内设立电力司主管电力行政,但电力规划、项目审批、电价审批权还在国家计委。

      6、1998年9月30日《国务院批转国家经贸委、国家计委关于停止执行买用电权等有关规定的意见的通知》,决定停止执行若干限制用电的规定,包括停止执行买用电权的规定、停止控制非生产用电的规定、停止超计划用电加价收费的规定。以后又陆续出台了一些取消价外加价的规定,最后连建国初期就实施的收取电力工程贴费的规定也取消了。改革开放后,特别是1995年实行电价外征收电力建设资金之后,全国各地价外加价盛行,取消价外加价势在必行,但是应当相应理顺电价,如取消电力工程贴费后,电价中应增加输配电工程所需的费用。结果是合理的电价机制未形成,却把支持电力发展的加价取消了。

      7、1998年10月4日,国务院办公厅转发国家计委《关于改造农村电网、改革农电管理体制、实现同网同价请示的通知》,称为“两改一同价”,这个改革相对美英进行的电力体制改革来说是一种反向改革,即由原来的政府承担农村电网建设,交给电力企业承担;原来输配分开的农电体制,改造为输配合一的农电;实行城乡同网同价又扩大了交叉补贴,增加了电力企业的负担。

      8、1998年12月24日,国务院办公厅发出《转发国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题意见的通知》。通知要求,推进厂网分开,引入竞争机制,建立规范有序的电力市场;坚持政企分开,省为实体的方针,深化省级电力公司的改革;加快实施全国联网,实现资源优化配置;加快农村电力体制改革,减轻农民负担,促进农村经济发展等。电力工业政企尚未分开,合理的电价机制尚未建立,法律法规也没有建立起来,不搞“公司化改组、商业化运营、法制化管理”,立刻推进厂网分开,引入竞争机制,显然难以办到。

      9、1999年5月18日,国家经贸委印发《关于做好电力工业政企分开改革工作的意见》的通知。次年6月,中编办和国家经贸委又联合发出《关于调整电力行政管理职能有关问题的意见》,要求2000年继续推进电力工业政企分开的改革,逐步撤销大区电业管理局和省级电力工业局。电力工业的政企分开从形式上来讲确实完成了,但是实际上政府还是牢牢地控制着电力企业,电力企业仍然缺乏自主权,合理的电价机制并未建立,电价水平、电价结构和电力及其它能源比价,都不尽合理,由政府主观确定电价,电力企业难以自主经营、自负盈亏、自我发展。

      10、1999年中央十五届四中全会通过关于国有经济战略调整的《决定》。《决定》指出:“国有经济需要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和为社会服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”这个《决定》是发展国有经济的一个纲领性文件,是国有企业改革的指导方针。如果在此《决定》之前,电力工业是不是可以私有化,是可以探讨的,在这个《决定》发布之后,电力工业必须由国有企业来经营,就很难按英国电力改革模式开展竞争,对于国有电力企业来讲,充分的、完全的竞争会变为过度竞争,在电力体制改革模式选择中需要引起注意。

      这几年国家在电力体制改革上做了不少工作,但是除了政企分开之外,主要是按照英国电力体制改革模式进行,如厂网分开,引入竞争的试点等,对于公司化改组、商业化运营、法制化管理较少涉及。党中央确定国有经济要控制的领域之后,电力工业在以国有企业为主导的情况下嫁接英国自由化、私有化的电力体制改革模式,能否适应?能否成功?缺乏研究。电力体制改革的方向在探索之中。

     四、两次国际会议的电力改革模式

      意见迥异

      这几年中国派出电力体制改革考察团去英国考察的很多,对英国的改革有的赞成,有的反对,有的认为在中国行不通。2000年初,国家计委考察团到英国考察后,认为(英国)共同计价市场可打破国家电力公司的垄断,“建议借鉴英国共同计价市场(即趸售模式,单一购买机构)的成功经验,由国务院成立我国的电力体制改革机构,尽快出台符合我国国情的电力体制改革方案。”为了加快电力体制改革,国务院决定把原来由国家经贸委主管的电力体制改革工作交给国家计委负责,并组成电力体制改革协调小组,制订电力体制改革总体方案。在这段时间里,2000年夏季美国加州实施英国电力体制改革模式发生了严重缺电的电力危机。2001年3月英国总结了十年电力体制改革经验,取消了趸售模式、单一购买机构,实行双边合同主导的新交易规则,这两件事引起了正在推行和准备推行电力体制改革的国家的关注。这两件事决定了趸售模式、单一购买机制退出电力体制改革的舞台。

      1.中国电力部门深化改革座谈会

      中国电力部门深化改革座谈会是由国家发展计划委员会主办,世界银行和美国能源基金会协办的,2000年10月9日至10日在北京召开。

      这次会议主要由世界银行负责人和顾问、咨询专家发言,重点讨论电力体制改革模式,主要有两种意见:一种意见主张跨越单一购电机构模式(因为美国加州因采用这种模式发生了电力危机)。另一种意见是把单一购买模式作为过渡模式。

      2.中国电力行业监管国际研讨会

      中国电力行业监管国际研讨会是由国务院经济体制改革办公室主办,2001年3月在北京召开。

      在这次会议上,国务院体改办研究所印发了世界银行2001年3月撰写的《美国加州电力改革与电力危机:发展中国家电力市场应汲取的教训》。此文为发展中国家的电力行业官员而作,希望他们关注加州电力改革和电力危机的实质性教训,从各国的具体情况出发,明确需要解决的问题,再寻找解决问题的途径。但是在这次会议上,世界银行和亚洲开发银行代表在会上发言时,还是建议中国电力体制改革把单一购买机构模式作为过渡模式,并且尽快转变成直售竞争和零售竞争模式。

      五、国家电力公司赴美欧电力改革考察团的建议

      2001年2月和4月,国家电力公司组织了考察团赴美国、日本、英国、法国、比利时和欧盟总部对电力市场化改革进展情况进行调查,回国后他们写了一个详尽的报告,刊登在《电力技术经济》杂志2001年4期上,他们对中国电力体制改革的意见是:(1)电力体制改革的主要目标是发展,逐步实行厂网分开竞价上网,健全合理的电价形成机制、改善服务。发达国家的电力改革是在装机有富裕,用电增长缓慢的条件下进行的,目的是降低电价、改善服务。中国电力改革目标与发达国家成熟的电力市场不同,应以发展为主要目标。(2)改革目标不是私有化和行业破碎化,而是为建设一个强大、高效、有中国特色的电力工业而努力。现在的问题在于电力工业在国有产权制度安排下如何进行市场化改革的问题,国际上没有现成的答案,需要我们自己来回答。

         六、《英国新电力交易制度》一书推出

       2001年3月英国在总结十多年电力改革经验和教训的基础上,开始实行新电力交易制度。为了解英国电力体制改革的经验教训,国家经贸委电力司为此组织编写了《英国电力工业改革》(2001年1月,中国电力出版社)和《英国新电力交易制度》(2001年6月,内部出版)两本书,前者介绍了英国电力工业改革“是如何走过来的”,后者叙述了“下一步,电力交易如何运作”。《英国新电力交易制度》一书中对于我国进行电力体制改革最有参考意义的是,其中讲到为什么要用新电力交易制度来代替已经运营十多年的单一购买机构模式(即该书中称电力库或强制电力库模式),也就是应该总结单一购买机制存在的一些问题,这些缺点和不足,有的已经阻碍电力改革的进一步深化。

      世界电力工业已有一百多年的历史,在前一百多年里一直是垄断经营的,在电力工业中引入竞争机制是最近20来年的事。原来英国设想的厂网分开,在发电侧引入竞争,采取单一购买机制,都认为是非常完善的,但是经过英国十年的实际运行,发现了不少问题,英国电力主管部门认为这些问题不是靠小修小改就能奏效的,必须推倒重来,采用新的电力交易制度。如果中国能吸取英国总结的经验教训,就不应该再采用英国的电力体制改革模式了。

      七、结语

      中国在2002年出台新的电力体制改革方案之前,对于电力体制改革做过不少研究、考察,也开过不少研讨会,在一些问题上曾经展开过讨论,几个主要问题是:

      1、关于电力工业的性质:对电力工业的性质有两种意见,一种意见认为电力是准公共产品,不是一般商品,不能完全交给市场去运作;另一种意见认为,电力天然具备的是商品属性,即使在一定历史时期内被控制专营,它也不具备公共产品或准公共产品的属性,完全可以引入竞争机制。从最近十年的变化来看,全球地缘政治和经济形势发生了巨大变化,旧的秩序消失了,新的秩序还没有形成,化石能源特别是石油、天然气已变成政治问题,环境问题从区域性变为全球性,市场对于解决全球气候变化无能为力,许多国家已经把私有化了的能源企业重新回归国有化,至少有一点是明确的,电力工业不能完全交给市场,政府和市场应当同时发挥作用。

      2、关于电力市场化改革的前提条件:原来世界银行要求发展中国家和转型经济国家同发达国家一样进行市场化改革,即自由化、私有化,放松管制,引入竞争机制的改革。2000年美国加州由于电力体制改革造成了电力危机之后,世界银行总结加州经验后提出了电力改革的起始点问题,包括电价、装机容量、覆盖面和监管机构,其实对于发展中国家和转型经济国家,首要条件是市场经济环境和商业化运行的条件。对电力工业来说,要政企分开,实现公司化改组、商业化运行、体制化管理,不具备这些条件就不可能进行市场化改革。

      3、关于电力改革要解决什么问题。发展中国家是为了发展电力工业,发达国家是为了提高电力工业的效率和效益,国内第三种意见是要降低电价,即所谓“电业改革,降价为先”。实际上,发展中国家普通存在电价偏低问题,需要通过改革使电价合理化而不是降价;而发达国家打破垄断,引入竞争机制的改革是可以降低电价的。世界银行说:“从根本上来说,如果不首先确定需要解决的问题,启动电力改革是毫无意义的。……电力行业改革是一个高度政治化的过程。政策制定者们需要保持警惕,如果普通百姓不能很容易观察到改革所带来的某些‘早期成果’,那么必要的政治性支持就会迅速消失。”

      4、国有经济控制的电力工业能否引入竞争?中国电力行业改革走了一条比较独特的路径,首先表现在电力行业国有企业的产权改革上,与其他国家不同的是,中国并没有对这些领域的国有企业进行大规模的私有化。主流产权理论并没有从根本上解决国有产权的性质问题,也没有回答什么情况下会出现国有产权的问题。现有的产权理论虽然可以完善地解释私有产权制度安排,但不能解释国有产权这种特殊的产权制度。在国有经济控制的电力工业能否像英美私有化的电力行业那样引入竞争机制便成为一个问题。在国有产权控制下的电力行业如何改革是一个需要我们自己研究的问题。

      5、中国的电力行业改革至少应当分两步走。最早提出电力改革的是转型经济国家,要从传统的计划经济下的电力行业,改革成为市场经济的电力行业,与此同时,里根、撒切尔夫人从按照新自由主义理论提出来要进行电力改革。世界银行把两种改革混合起来说:发展中国家和转型经济国家的电力行业要改革,发达国家的电力行业也要改革,混淆了两种类型的改革。发达国家是在市场经济环境下进行电力行业改革,它的改革方向是自由化、私有化、放松管制和引入竞争机制;转型经济国家是在转轨过程中和市场经济环境尚未形成的情况下,为电力行业从传统计划经济向市场经济转轨过程中的改革,它的改革方向是政企分开,公司化改组、商业化运行,法制化管理。我们的电力改革第一步应该从计划到市场,第二步才是从垄断走向竞争。我们的电力行业改革想两步并一步或者跨越第一步,直接学英美走竞争性电力改革之路,结果是欲速则不达。中国的电力行业改革,至少应当分两步走,从目前英国20多年的竞争性电力改革来看,基本上是失败的,从中国的具体情况来看,主要是市场化改革,第二步甚至可以不必考虑。

      6、中国电力行业改革关键与转变政府职能。中国电力行业改革名义上政企已经分开,实际上政府还是牢牢地控制着电力行业,国有电力企业依然拥有政府给予的公权力。政府控制着电价,控制着项目审批,电力公司没有建立起完善的法人治理结构,商业化运行的条件不具备,电力企业长期亏损,许多企业已经资不抵债,市场化改革的法律没有建立起来,所以电力行业改革的关键在于政府转变职能。政府应当从建设型政府转变为公共服务型政府,更多行使社会管理职能,而国有企业已经负担的社会功能全部转由社会负担,当国有企业改革的思路与路径选择进一步厘清之后,电力行业改革也就会顺利开展。

      中国电力行业改革的关键在于如何处理好政府与市场的关系问题。19世纪后期到20世纪上半叶,政府的权力日益扩大,“六十年风水轮流转”,20世纪70年代一种否定政府权力的新自由主义经济理论兴起,随着一些国家政府垄断、国有的经济体制弊病暴露无遗,以及90年代苏东国家政治、经济体系的崩溃,新自由主义者弹冠相庆,以为政府和市场的关系问题已经按照有利于市场的方式一劳永逸地解决了。新自由主义提出了否定公有制,否定社会主义,否定国家干预的理论,开展了自由化、私有化、市场化的国有企业改革。苏东各国走了政府集权的极端,而新自由主义走了市场主义的另一个极端。近年来的美国次贷危机,欧洲的主权债务危机,实质是新自由主义的危机。我国的电力行业改革表面上似乎是照抄英国的模式,但中国没搞自由化,坚持国有化,而市场化也没有搞起来,从根本上来说,国家经济控制的电力工业成了政府宏观调控的工具,像计划经济年代一样严格管制项目和电价,使电力企业失去了市场化经营的条件,中国电力行业改革首先是政府改革,政府不改革,什么样的改革措施都不可能奏效。

 
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